美麗中國”首度寫(xiě)入第十三個(gè)五年規劃，這是今年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》就生態(tài)文明建設做出全面專(zhuān)題部署后的又一戰略行動(dòng)，也意味著(zhù)大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟作為一項重大國策被上升為國家戰略層面。
我國“生態(tài)赤字”日益嚴重
生態(tài)文明建設之于中國的意義不言而喻。當前，我國已經(jīng)成為全球規模最大、工業(yè)化發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟體，現代化建設取得了巨大成就。然而，在實(shí)現快速發(fā)展過(guò)程中，也付出了非常沉重的環(huán)境和生態(tài)代價(jià)，特別是生態(tài)環(huán)境污染治理的形勢越來(lái)越嚴峻，治理難度越來(lái)越大。
世界自然基金會(huì )(WWF)的數據表明，人類(lèi)最近100年的消耗，超過(guò)以前全部人類(lèi)歷史消耗的資源的總和。僅在過(guò)去的35年里，人類(lèi)就喪失了近1/3的地球生態(tài)資源。但由于人口增長(cháng)和個(gè)人消費的不斷增加，我們的需求還在持續擴大，全球生態(tài)足跡已經(jīng)超出地球承載力的30%。發(fā)達國家10億人口的消費就消耗了全球32%的能源，其中，僅美國、歐盟和中國三個(gè)經(jīng)濟體就占到世界全部生態(tài)足跡近一半，而其生物承載力只有全球的30%，屬于“生態(tài)赤字”國家。
對于中國而言，生態(tài)赤字也被嚴重透支，雖然只相當于美國等發(fā)達國家的1/6-1/7，但仍然反映出中國面臨的重要挑戰。在過(guò)去的40多年里，中國因為人文發(fā)展指數快速增加，盡管生物承載力也在不斷增加，但中國消耗的資源還是已經(jīng)超過(guò)了其自身生態(tài)系統所能提供的資源，平均每10年增加0.2公頃。中國從20世紀70年代中期就出現生態(tài)赤字，即每年需要的生物承載力大于其自身生態(tài)系統的供給能力，大部分生態(tài)赤字來(lái)源于化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放。不斷發(fā)展的能源需求，迫使中國只能通過(guò)以自然資源的形式進(jìn)口生物承載力來(lái)彌補部分生態(tài)赤字。
自“十一五”以來(lái)，在不少地方政府受“GDP至上”發(fā)展理念影響，化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速，部分行業(yè)也出現嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩。產(chǎn)業(yè)結構重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011 年，我國工業(yè)部門(mén)耗能量占能源消費總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結構中，處于主導地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達79%，生產(chǎn)過(guò)程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上?？梢哉f(shuō)，中國可持續發(fā)展受到威脅，面臨著(zhù)非常嚴重的生態(tài)危機。
全面推進(jìn)我國生態(tài)法治體系建設
一直以來(lái)，我國在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開(kāi)放30多年來(lái)，環(huán)境立法的速度遠快于市場(chǎng)經(jīng)濟立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏制繼續惡化的環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)文明和生態(tài)建設在中國經(jīng)濟發(fā)展中的戰略地位的確立將意味著(zhù)國家生態(tài)治理體系的重構。因此，未來(lái)必須以可持續發(fā)展為核心，將環(huán)境保護和環(huán)境治理納入法制軌道，從立法、執法、司法、守法等環(huán)節全面推進(jìn)我國生態(tài)法治體系建設。
首先，要加快環(huán)境立法進(jìn)度，健全生態(tài)環(huán)境法律體系。目前我國施行的《環(huán)境保護法》是1989年修訂版，已經(jīng)難以適應生態(tài)形勢的發(fā)展和要求。人大常委會(huì )應加快修改《環(huán)境保護法》，確立其“環(huán)境領(lǐng)域基本憲法”地位。此外，要加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護和管理的法律制度。
其次，必須明確政府環(huán)境責任核心地位，完善政府環(huán)境問(wèn)責機制。借鑒美國《國家政策法》的經(jīng)驗，明確確立“統一管理，分工負責”的原則，按照“權責對等，有權必有責”的思路，可以考慮設立跨行政區域的生態(tài)環(huán)境保護監督機構，按照生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展綜合決策的要求，通過(guò)立法建立全國統一的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。特別是要強化政府生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)責機制，將環(huán)境保護的職權直接委任給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為環(huán)境保護第一責任人的責任和義務(wù)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。
第三，要建立高效環(huán)境管理體制，實(shí)施嚴格生態(tài)源頭保護制度。環(huán)境與資源保護，重在預防污染和資源破壞為目的的監督管制制度。實(shí)行最嚴格的環(huán)境治理制度：一是明確規定環(huán)境標準制度和排污許可制度，實(shí)行嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對污染物排放實(shí)施統一監督管理。二是完善環(huán)境監察制度，健全國家監察、地方監管、單位負責的環(huán)境監管體制，保障獨立進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法。三是要建立生態(tài)保護紅線(xiàn)制度。在重要生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區、脆弱區等區域劃定生態(tài)紅線(xiàn)，保障生態(tài)環(huán)境。
第四，要實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)制度，完善社會(huì )參與環(huán)境決策機制。沒(méi)有信息公開(kāi)就沒(méi)有真正的法治，環(huán)保領(lǐng)域也是一樣。環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題不僅關(guān)系到環(huán)境資源的合理利用和保護，也關(guān)系到公民的基本環(huán)境權益和環(huán)境法律制度的實(shí)施，更是成為環(huán)境民主決策正當性的重要判斷標準。未來(lái)國家應加快環(huán)境信息公開(kāi)立法，實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)目錄制度，如公開(kāi)環(huán)境污染中的污染物名稱(chēng)、數量、濃度、處理程序、排放方式等標準化后應該向公眾披露。
最后，必須將市場(chǎng)機制引入環(huán)境立法，完善生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟法體系。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，美國環(huán)境立法，其特點(diǎn)之一就是利用市場(chǎng)機制激勵企業(yè)樹(shù)立環(huán)保意識，如美國在環(huán)境立法中還注重運用環(huán)境稅收、環(huán)境保護基金政策;歐盟國家通常采用的經(jīng)濟手段包括環(huán)境保護稅收、收費、低息貸款、保險手段、環(huán)境標志、環(huán)保撥款、補助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。
